來源： 第一財(cái)經(jīng)
突如其來的新冠肺炎疫情以及空前的減稅降費(fèi)力度，給地方財(cái)政帶來了巨大壓力。如何為基層財(cái)政減壓?政府工作報(bào)告以及中央與地方預(yù)算草案報(bào)告給出了答案。
今年中央財(cái)政將新增1萬億元赤字規(guī)模和1萬億元抗疫特別國債，總計(jì)2萬億元資金全部轉(zhuǎn)給地方。給錢還不夠，還要給得精準(zhǔn)高效。因此中央財(cái)政將首次設(shè)立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，初定規(guī)模為6050億元，這筆資金將直接撥付給市縣政府，支持地方“六保”。
多位財(cái)稅和基層財(cái)政官員告訴第一財(cái)經(jīng)記者，中央財(cái)政直接將資金撥付給市縣，基層可以更早地拿到“救命”錢，緩解危機(jī)下收支矛盾，支持“六保”，直接惠企利民。不過，他們也表示，根本上解決基層財(cái)政收支矛盾，急需推動中央與省、省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，合理劃分權(quán)責(zé)，健全地方稅體系建設(shè)，讓基層財(cái)政有相應(yīng)的財(cái)源來履責(zé)。
中央出大招緩解基層財(cái)政困難
財(cái)政部部長劉昆在全國兩會“部長通道”上接受采訪時(shí)說，預(yù)計(jì)地方財(cái)政減收增支的規(guī)模在8000億到9000億元，一些地方?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨較大的壓力。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前4個(gè)月，地方一般公共預(yù)算本級收入罕見同比下降11.5%。不同地方受疫情沖擊也不盡相同。中央財(cái)政已經(jīng)通過大力增加轉(zhuǎn)移支付、提高地方財(cái)政資金留用比例等手段支援地方，各地也多渠道增收減支以自救。
“當(dāng)前基層財(cái)政依然非常困難，一方面受疫情和大規(guī)模減稅降費(fèi)政策影響，收入大幅減少。另一方面，‘六保’任務(wù)最終還是需要基層政府去落實(shí)，尤其是民生等項(xiàng)目，支出壓力很大。如果不解決好基層收支缺口問題，基層政府很難提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可能連吃飯財(cái)政也難以維持。”上海財(cái)政大學(xué)鄧淑蓮教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
基層財(cái)政出現(xiàn)的困難引起了決策層高度關(guān)注，緩解之策也在全國兩會期間公布。
根據(jù)今年政府工作報(bào)告，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時(shí)發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時(shí)期的特殊舉措。這2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等，強(qiáng)化公共財(cái)政屬性，決不允許截留挪用。
北京國家會計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅告訴第一財(cái)經(jīng)記者，今年通過壓縮中央財(cái)政支出等方式，將2萬億資金全部留給地方，這是保障地方財(cái)政的重要手段，對于解決現(xiàn)實(shí)的困難更具有針對性，也最能夠化解當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)直接面對的困難及壓力。
為了支持基層財(cái)政渡過難關(guān)，做好“六保”工作，中央財(cái)政還首次創(chuàng)設(shè)了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。
根據(jù)今年中央與地方預(yù)算草案報(bào)告，中央對地方轉(zhuǎn)移支付中，新增設(shè)立了特殊轉(zhuǎn)移支付，作為一次性財(cái)力安排，用于支持地方落實(shí)“六保”任務(wù)，重點(diǎn)用于保基本民生、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、應(yīng)急物資保障體系建設(shè)以及應(yīng)對下半年不確定因素等。2020年安排資金6050億元，執(zhí)行中將根據(jù)上述用途予以細(xì)化。這筆資金直達(dá)市縣基層，直接惠企利民，決不允許截留挪用。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長李燕對第一財(cái)經(jīng)記者分析，按照預(yù)算法的規(guī)定，我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算，因此，與我國政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，預(yù)算管理分為五級，中央一級，地方四級，地方分別為省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照規(guī)范的流程，以往上級對下級的預(yù)算轉(zhuǎn)移支付很大程度上是一級一級進(jìn)行的，即中央先到省，再層層往下。這樣就會出現(xiàn)對基層的轉(zhuǎn)移支付資金在途時(shí)間長，甚至?xí)霈F(xiàn)中途被截留挪用的情況。
“今年中央為緩解地方財(cái)政困難，新增加的財(cái)政赤字和抗疫特別國債全部安排給地方，并且強(qiáng)調(diào)要不折不扣用在落實(shí)‘六保’任務(wù)和減稅降費(fèi)等方面。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要建立這種特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制作為保障，讓資金的撥付流程能夠減少因中間環(huán)節(jié)多而帶來的效率損失，最大限度下沉財(cái)力，讓資金能直達(dá)市縣基層，直接惠企利民。”李燕說。
南昌市財(cái)政局局長萬昱原告訴第一財(cái)經(jīng)記者，轉(zhuǎn)移支付資金由中央財(cái)政下達(dá)到省級，省級再“自上而下”層層分解，而各級人民代表大會召開的時(shí)間又是“由下至上”，兩者之間存在“倒掛現(xiàn)象”，導(dǎo)致資金下達(dá)還不夠及時(shí)，這也是地方財(cái)政預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確到位的原因之一。“設(shè)立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，讓資金直達(dá)基層，是對轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)重大改進(jìn)和完善。”
“以前中央轉(zhuǎn)移支付資金先到省級財(cái)政廳，然后再下達(dá)給市縣。這次資金直達(dá)市縣，我覺得基層可以更早拿到資金，提高花錢效率。而且拿到的金額也更清楚，地方心里有數(shù)，有利于更早地安排項(xiàng)目支出。”一位東部縣級財(cái)政局副局長告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
一位省級財(cái)政廳人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，目前還沒有看到特殊轉(zhuǎn)移支付具體操作辦法?，F(xiàn)行財(cái)政體制是省管縣或市管縣，政策上強(qiáng)調(diào)的是省級兜底。過去一些財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，中央只是測算到縣后的總額來下達(dá)，省級再統(tǒng)籌分配到縣。如果中央能兜底，那就大大減輕省里的壓力和責(zé)任。
劉昆公開表示，今年中央財(cái)政將全力保障地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。比如中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付增速為近年來最高點(diǎn)。
根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)是83915億元，同比增長12.8%。而中央用于本級的支出規(guī)模是35035億元，同比下降0.2%。這一增一減之間可以看出中央財(cái)政支持地方的力度空前。
權(quán)責(zé)劃分、地方稅體系構(gòu)建更關(guān)鍵
為了解決基層財(cái)政困難，除了上述轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層外，今年中央部委也已做了不少創(chuàng)新。
比如，3月，財(cái)政部發(fā)文明確，今年3月1日至6月底，在已核定的各地當(dāng)年留用比例基礎(chǔ)上統(tǒng)一提高5個(gè)百分點(diǎn)。其間各地因提高留用比例增加的現(xiàn)金流，應(yīng)全部通過提高縣級財(cái)政資金留用比例或增加日常資金調(diào)度的方式留給縣級使用，不得滯留在省級財(cái)政。
財(cái)政部國庫支付中心主任劉金云表示，此舉增加了地方留用的現(xiàn)金流，據(jù)估算，4個(gè)月地方將新增留用資金約1100億元。
為了支持疫情期間基本顆粒無收的湖北財(cái)政渡過難關(guān)，3月份財(cái)政部建立了對湖北省按周調(diào)度資金的工作機(jī)制，及時(shí)按周調(diào)度資金，保證湖北省庫款資金周轉(zhuǎn)的需要，以加強(qiáng)基層“三保”支出庫款保障。
萬昱原表示，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的一些問題，實(shí)質(zhì)上是政府間財(cái)政關(guān)系的問題，根源在于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分還有待進(jìn)一步完善。下一步，建議中央財(cái)政充分考慮地方的實(shí)際困難，在將特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制常態(tài)化，將資金直達(dá)基層的同時(shí)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方式，優(yōu)化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財(cái)政關(guān)系。
鄧淑蓮也認(rèn)為，目前基層財(cái)政困難一個(gè)重要原因是財(cái)政收支體制不合理，即財(cái)政收入層層上收，但支出責(zé)任卻層層下放，基層做事最多，但收入?yún)s少。長期來看，解決基層財(cái)政收支難題，還需要進(jìn)一步明晰政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，健全地方稅體系，讓基層財(cái)政有與履責(zé)相匹配的財(cái)力。
事實(shí)上，近些年我國中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革正在加快推進(jìn)，一個(gè)重要趨勢就是中央和省一級財(cái)政承擔(dān)更多的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，給基層減負(fù)。地方稅體系構(gòu)建也在穩(wěn)步推進(jìn)，比如明確了增值稅央地五五分享比例，加快消費(fèi)稅征管環(huán)節(jié)后移，并把新增收入劃歸地方等。
今年預(yù)算報(bào)告也明確，要加快財(cái)稅體制改革，扎實(shí)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，落實(shí)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案，推動建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財(cái)政關(guān)系。
另外，預(yù)算報(bào)告強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革，理順稅費(fèi)關(guān)系，讓地方財(cái)政有更多穩(wěn)定收入來源。(陳益刊)
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